多元利益诉求时代的包容共享与社会公正(下篇)


序二

中山市推动社会和谐善治的“一二三四五”(节选)

殷昭举

此文为殷昭举(中山市委常委、副市长)在中国浦东干部学院演讲稿,有删改。

一百多年前,孙中山先生率先发出了“振兴中华”的时代强音,并指出革命的目的“就是要除去人民的那些忧愁,替人民谋幸福”。中山先生的“民族复兴、实业救国、天下为公、平等博爱、世界大同”等思想,已成为凝聚全球华人的重要精神纽带。1917年,他在为《建国方略》(包括《物质建设》、《社会建设》、《心理建设》等)之三——《民权初步社会建设》一书作的序中强调,要把四万万一盘散沙的民众团结起来,行使民权,应从学习集会开始。他说道:“会议通则为教我国人民行使民权第一步之方法也,倘此第一步能进,行之能稳,则逐步前进,民本之发达必有登峰造极之一日。”(孙中山,《孙中山全集》,第6卷,北京:中华书局,2006414)在中山先生的核心思想体系 中,人民幸福安康,社会和谐善治无疑是极其重要的组成部分。

中国共产党人是“孙中山革命事业最坚定的支持者、最亲密的合作者、最忠实的继承者”。今天,中华儿女正在奋力实现国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”。作为孙中山先生的家乡人,我们更加勇于改革创新,继续领潮争先,努力走在实现“中国梦”的时代前列。今日之中山,经济实力显著增强。2012年全市经济总量是1978年的近120倍,工业总产值和国地两税收入均为1978年的1100多倍。2013年全市生产总值超2400亿元,人均生产总值超过中等发达国家水平。中山以广东省1%的土地、3%的人口,连续多年创造了经济总量的广东第五。今日之中山,民生福祉不断提升。惠民利民的制度安排逐步完善,近年来七成以上的财政收入投到民生领域。2013年城镇居民人均可支配收入3.1万多元,农民人均年纯收入1.9万多元,分别增长12.4%12.7%。城乡居民收入比为1.61,收入差距为全省最小。教育、医疗等社会事业领先发展,《2012年度广东公众幸福指数测量报告》显示,中山幸福指数排名蝉联全省首位。今日之中山,社会保持和谐稳定。中山市率先在全国创建农村社区“28N”模式,获评中国十大社会管理创新城市。在中国社科院发布的《2012年中国城市竞争力报告》中,中山社会环境竞争力排名内地第一。《中国城镇化质量报告》显示,中山市城镇化质量名列全国286个城市第6位,城镇化率名列第9位。2013年连续第五次获得全国社会管理综合治理优秀地市称号,是广东唯一连续3次荣获全国平安建设最高奖项“长安杯”的地级市。今日之中山,生态环境优美宜居。继在全国最早获得“联合国人居奖”后,去年又成功创建全国地级市中首个“国家生态市”。全市24个镇区全部成为全国环境优美乡镇,城区生活垃圾无害化处理率达100%,在全省主要污染物总量减排考核中排名第一。据国家有关监测报告显示,目前中山空气质量在全国各大中城市位列第六。今日之中山,文化名城魅力彰显。中山市实施了包括传承和发展孙中山文化在内的“八大文化工程”,在获得首批“全国文明城市”称号后,2013年又成功获评“国家历史文化名城”。连续26年举办“慈善万人行”活动,获得全国公益领域最高政府奖——“中华慈善奖”,被誉为“中华民族慈善文化的一面旗帜”。

这些年来,我们边实践、边探索、边完善,还是找到了一条基本上符合中山市实际的社会治理的路子。概括起来,就是“一二三四五”,即“一张图表,两个必须,三个结合,四个机制,五个目标”。

 

一、一张图表

这张图表就是社会治理机制图(略)。从表中可以清楚地看到,社会治理总的体系包括三大块:一是社会管理,二是社会自治,三是社会基础。

(一)社会管理

社会管理的对象,可以分为两大类,一类是社会个体,一类是公共群体。

1社会个体

社会个体的和谐如同人的健康,一靠疾病预防,二靠疾病治疗,也就是在没出现问题之前需要和谐保健,加强社会保障,将问题形成的可能性降低;也就是中央提出的尽量地减少不和谐因素,尽量地增加和谐因素。社会保障也可以划分为两个部分:一个是民生保障,一个是权益保障。当然,这二者是“一枚硬币的两面”,相互依存。

民生保障包括养老保障、医疗保障、住房保障、食品保障、教育保障等,它们以个人的创业、就业为核心,构成一个小循环。中山市把每一个社会成员的就业、创业放在最首要的位置。没有每个有劳动能力的人的就业和创业,创造财富,各种社会保障就没有依托。有了就业、创业,就有个人的收入。国民收入必须有合理分配,做好养老、医疗、住房、食品、教育等民生保障。政府必须针对该过程制定公平竞争的规则,并监督其正常运行,为经济社会的发展提供良好的秩序、环境和条件,既保证大部分人能够通过自身的劳动保障和改善自己的生活,又对困难群体实施救助,努力做好基本公共服务,增加社会福利。保障和改善民生工作要与经济社会发展阶段和水平相适应,既要尽力而为,又要量力而行。尽力而为,指的是保障和改善民生事关重大,对必须解决和能够解决的问题要尽量解决,最大限度地缓解人民群众的困难,满足人民群众的需求;量力而行,指的是可持续地保障和改善民生,必须正确认识国情和市情。保障和改善民生要本着对历史、对人民群众的长远和根本利益负责的态度,必须从社会主义初级阶段生产力水平总体不高的国情出发,不能为了一届任期的显绩,不切实际地吊高公众“胃口”,更不能用搞运动的方式来解决民生问题;必须从实际出发,充分考虑各方面的条件和可持续承受能力,稳步推进,做到办实事符合民意,做好事不超越市情和民力。改善和保障民生的立足点,是有劳动能力的人一定要劳动。政府通过开发公益岗位等措施促进创业就业,对于没有劳动能力或者劳动能力不够的人群,政府实行兜底保障。中山市的低保是城乡一体的,城市的低保和农村的低保是一条线,没有区别。

权益保障包括六个方面。一是努力保障社会成员在政治、人身、经济、社会、文化等方面享有的权利,包括政治权利(公民有参加国家政治生活的民主权利、在政治上表达个人见解和意见的自由,有选举权、被选举权,有言论、出版、集会、结社、游行、示威自由),平等权(法律面前人人平等,公民平等地享有权利和承担义务。公民的合法权益平等地受到法律的保护,任何公民都不享有法律以外的特权,任何公民都不得强迫其他公民承担法律以外的义务),宗教信仰自由(公民有宗教信仰自由,任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民,正常的宗教活动受国家保护,但任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动),人身自由(公民的人身自由是公民正常地生活、学习和工作的保障,是公民参加各种社会活动、参加国家政治生活、享受其他权利和自由的前提条件,也是公民最基本的人身权利。我国公民的人身自由包括任何公民的人身不受非法侵犯,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保护等),批评、建议、申诉、控告权等(公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害),社会经济权利(公民的劳动权、休息权,以及退休人员生活保障权和物质帮助权),教育、科学、文化权利(公民有受教育的权利和义务,公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由)以及其他方面的权利。尤其要重视建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,推进教育公平、就业公平、创业公平。营造公平的社会环境,保证社会成员平等参与,平等发展权利。二是善于把握好最大多数老百姓的根本利益、现阶段的共同利益、不同群体特殊利益的关系,寻找最佳结合点。切实维护群众的合法权益,纠正各种损害群众利益的行为,最大限度地减少不和谐因素。比如涉农权益保障,需要加快建立以农村土地确权为核心、以强化农村“三资”管理为重点、以建立集体资产管理交易平台为载体、以改革征地制度为支撑,全面保障农村合法财产权益的政策制度框架体系。在土地房屋征收补偿权益保障方面,需要完善土地房屋征收补偿相关政策,建立土地房屋征收补偿工作专项检查机制,纠正违法征收、暴力拆迁等损害群众权益的行为。在劳动权益保障方面,要健全职工工资集体协商、工资正常增长、工资支付保障机制;制定构建和谐劳动关系指标体系;建立企业工资集体协商指导员队伍等等。同时,建立利益补偿机制,对因政府决策和行政管理失当造成的群众利益受损问题,及时合理予以补偿。完善法律服务机构,健全法律援助、司法救助等制度,降低门槛,简化程序,提高标准,扩大救济援助范围,加大对刑事案件被害人、治安事故受害人的救助力度。三是对特殊人群的权益保障。要促进特殊人群顺利融入社会,完善特殊人群分类管理措施,建立健全对特殊人群的社会关怀帮扶体系。把解决特殊人群就业等问题作为工作重点,加强对服刑在教人员的文化教育和职业技能培训。建立完善有关部门、家庭成员、社区组织及社会工作者密切配合的社区矫正、刑释解教人员及社区戒毒(康复)人员安置帮教工作体系,降低重新违法犯罪率。推进刑释解教人员过渡性安置基地、戒毒康复人员就业安置基地、精神病人治疗管护专业机构、违法犯罪艾滋病人收治中心、流浪儿童救助机构等特殊人群管理项目建设。建立社会心理干预机制,缓解特殊人群的心理危机。推进“回归社会工程”,加强对邪教痴迷者的帮教工作。四是加强特殊青少年群体服务管理。完善对行为偏常和闲散青少年群体分类动态服务管理和社会化帮教机制;采取有效措施防止义务教育阶段学生失学或流失,加强职业技能培训、职业介绍、信息咨询等服务,拓展就业渠道;建立健全流浪未成年人救助机制;健全服刑在教人员未成年子女和农村留守儿童关爱服务体系;在社区建立对有不良行为青少年进行有效教育帮扶的工作机制;建立完善未成年人刑事案件配套工作体系。五是重视推动异地务工人员融入当地。这个问题对沿海地区尤其重要,以中山市为例,其本地人口和外来人口的比例是12132010年,中山市为了改变本地人与外地人的新二元结构,促进新老中山人共融共进,提出了经济发展成果、基本公共服务、平等发展机遇三个全民共享的社会融合思路。创新流动人口服务管理机制,拓展居住证服务功能,建立覆盖实有人口的动态服务管理体系,加强流入地与流出地的协调配合,提高服务管理水平。重点健全异地务工人员有序融入当地的制度设计和政策安排,加快完善积分入户制度,不断拓展积分制的深度和广度,逐步实现基本公共服务的全覆盖。加强对异地务工人员人文关怀,拓宽异地务工人员参与政治、经济、社会事务的渠道,开展“同是中山建设者”等评选活动,促进社会群体之间良性互动。六是完善外国人服务管理机制。加快建立党政领导、部门联动、公众参与的外国人服务管理工作协调联动机制。完善外国人入出境、通关、居留等服务措施,在外国人居住或活动较多的社区建立外国人服务站(点),提供“一站式”服务。强化外国人就业许可管理和就业劳动监察,开展对非法入境、非法居留、非法就业外国人问题的综合治理。

有了社会保障,社会成员出问题的可能性就少了很多,但是社会就像人体一样,保健再好,也不可能不生病。目前保障和改善民生方面还存在一些问题和薄弱环节,比如:就业压力仍未缓解,就业的结构性矛盾依然存在,部分中小企业“招工难”与部分大学毕业生“就业难”问题并存,农村劳动力素质与就业岗位不相适应的矛盾仍然突出;民生事业发展不平衡,尤其是在城乡之间、区域之间的发展不平衡,优质资源过度集中在大城市,在偏远的农村地区则严重匮乏;文化建设存在重城市、轻农村,重标志性文化项目、轻基层文化项目,重专业性文化、轻群众性文化的情况,基层文化建设投入不足,基础设施薄弱;体育工作重竞技体育,轻群众性体育,群众性体育场地缺乏,具体活动指导协调不够;教育发展不平衡,尤其是农村的师资力量相当薄弱,学历偏低等问题仍比较突出,乱收费情况依然不同程度存在;还有一些困扰民生的突出问题尚未得到有效解决,社会救助水平还较低,残疾人康复仍在起步阶段,日趋复杂的环境污染、食品安全以及社会治安问题,也严重影响了人们的幸福感。

对于这些普遍存在的种种社会问题应该怎么办?首先要能及时发现问题。发现社会问题有“双渠道”:一个是政府主动发现问题的渠道,一个是群众诉求表达渠道。通俗讲,就是“下访”与“上访”。政府主动发现问题的渠道主要有以下方面。一是社会矛盾纠纷排查。建立健全日常排查、定期排查、专项排查、特别防护期重点排查工作机制和村(社区)每周、镇(区)定期排查统计和分析上报矛盾纠纷工作制度。二是社情民意收集研判。培育一批社情民意调查的民间机构,建立健全社情民意收集、分析、研判机制。三是社会风险评估。建立重大事项社会风险评估工作机制,推行重大决策社会风险评估,作为重大政策、重大项目、重大改革实施的前置条件和必经程序,确保相关决策事项合法合理和可行可控。群众诉求表达的渠道主要有以下方面。一是完善信访接待大厅与网上信访大厅建设,建立健全信访事项依法终结机制,落实信访终结后的帮教措施。二是完善联系群众工作机制,推广党代表工作室制度,开展人大代表、政协委员联系群众工作室试点,充分发挥工会、共青团、妇联等群众团体和其他社会组织联系群众的桥梁作用,及时收集、反馈群众反映的问题和诉求。三是积极利用微博等新兴媒体收集民情、解疑释惑,推进网络问政常态化、制度化、规范化。以上措施能够及时发现、找到社会问题。

其次要积极解决问题。解决问题主要有三种方式。一是对于普遍性的民生诉求,如果现行法规政策存在不足,需要进一步完善政策法令,促进“民生保障机制”不断完善。二是对于一般性的矛盾纠纷问题,需要建立一套依法治理的矛盾化解体系。三是对于违法犯罪分子,需要强大的防控体系,让违法犯罪、作奸犯科受到惩罚。一方面要加强治安防控。统一规划推进治安防控体系建设,重点完善社会面治安防控网、镇(区)和村(社区)治安防控网、重点要害部位和特殊行业及公共复杂场所治安管控网、区间边际治安联防网以及机关、学校、企事业单位内部安全防范网建设。实施治安视频监控系统建设规划,形成布点合理、标准统一、资源共享的全天候视频监控系统。加强基层基础建设,推进警务室、人民调解、视频监控、流动人口服务和管理、消防和安全生产、刑释解教人员安置帮教及社区矫正等“六进村(社区)工作”。加强城乡社区警务工作,全面落实“一区一警”和“一区多警”制度,实施警力下沉,提高社区见警率。规范治安员、保安员、流动人口协管员招录、培训、使用等制度,发展壮大平安志愿者队伍,培育维护社会治安的重要辅助力量。另一方面要大力打击犯罪。坚持依法严厉打击严重刑事犯罪,落实宽严相济的刑事政策,提高打击效能,最大限度化消极因素为积极因素。创新政法机关打击犯罪工作机制,围绕预防和减少犯罪,转变观念,创新方法,加强协调配合和监督制约,增强工作合力。强化情报信息搜集、研判等基础工作,创新“网上作战”等新机制,提升精确打击能力。定期排查整治突出问题,并建立防止反弹的长效机制。同时,建立完善行政执法和刑事司法衔接机制,加大对欺行霸市、制假售假、商业贿赂等违法犯罪活动的打击力度。

2公共群体

与社会个体相对应的是公共群体,相对于社会个体矛盾,公共危机危害的对象具有公共群体性,是和谐社会治理必须面对的另一个重要方面。公共危机包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机等,极大地影响到和谐社会建设和人民群众的生命财产安全。处理突发公共问题,也必须做好两个方面的工作,一个是做好保障预防,一个是做好应对化解。在应对公共危机方面也应以预防为主。预防分为两个方面,一个是硬件预防体系,一个是软件预防体系。

硬件体系包括现代化防灾减灾体系、现代化能源保障体系、现代化环保设施体系等等,是预防公共危机的基础。硬件建设重在未雨绸缪、日积月累,要曲突徙薪,不要临渴掘井。如,中山市因为靠海比较近,每年的抗台风任务都比较重,抗台风的重点任务之一是确保低保家庭、贫困家庭的生命财产安全。为做好预防工作,中山市政府出资进行了四期低保家庭危房改造,完成了所有低保家庭的危房改造。软件体系包括法制建设、体制建设和机制建设。尤其要建立统一领导、协调联动、顺畅高效的应急管理指挥处置体系;建立应急救援队伍,包括建立应急救援指挥队伍,建立以公安特警、消防队伍、维稳工作律师团、医疗救护和卫生防疫应急队伍、市政抢险工程队伍、高危行业应急救援队伍、交通应急抢险救援队伍、环境应急抢险救援队伍、重大动物疫情应急处置队伍和应急救援专家组为主体的专业化队伍,建立以武警部队、民兵预备役部队的联动应急队伍和应急救援志愿者队伍为主体的应急后备队伍,突出队伍建设的专业化和多元化,提升应急反应能力;加强公共卫生突发事件、环境污染、安全生产事故、重大自然灾害、恐怖袭击事件的应急处置演练,广泛开展宣传教育,提高全社会应急管理意识和抗风险能力;规范民间救援救灾组织发展,采取多种途径,加强应急救援专业队伍建设。一旦发生突发事件,那就进入第二个层面——问题的化解体系:危机预警机制、危机决策机制、应急处置机制、舆论引导机制、恢复重建机制、评估提升机制,这些就构成了一套公共危机应对体系。

(二)社会自治

以上内容加在一起,就构成了我们整个的社会管理体系。社会管理只是社会治理的一个方面,其大部分是党委、政府去做的,当然也有党委政府发动的。这种力量主要是从上到下的。然而,一个社会、一个城市的善治不能仅仅只有这一股力量,还必须有另外一种力量——即从下而上的力量。这种力量同等重要,而且在日益发展的成熟社会,这种由下而上的力量的作用会越来越大。社会管理机制主要在于解决矛盾纠纷、处置公共危机、保障社会正常运转,而进一步激发社会活力、创造力,增强社会凝聚力、亲和力,则需要创新社会自治机制。社会自治是人民当家做主、保障民权、发展民主、实现“自由人联合体”的需求,也是提高公民社会责任感、调动公民积极性、激发社会活力的需求。人民群众是经济建设的主体,同样也是社会治理的主体。社会治理涉及每一个社会成员,人民群众有参与社会建设和管理的主观意愿,应当因势利导,充分相信群众,放手发动群众。许多问题,如果社会自身能够自我调节、自我治理,就应该依靠社会,让“群众的问题首先由群众解决,群众的矛盾首先由群众化解”。社会自治横向包括民族区域自治、城乡社区自治、社会组织自治等;纵向包括个人自由、家庭自主、社区自治等。动员老百姓,共同参与,并和第一种力量结合在一起,是非常必要的。

社会自治(现在主要指基层自治)也是有理论和政策依据的。首先,党的执政宗旨是全心全意为人民服务。人民群众参与社会治理是《宪法》赋予的权利。《宪法》规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”要积极探索人民群众参与社会治理的各种制度化渠道和方法,更好地发挥人民群众在社会建设中的主体作用。应当看到,参与社会建设,搞好社会建设,关系到大家的切身利益,人民群众有内在的积极性。应该按照“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求,把人民群众的主观愿望转化为参与社会事务的积极行动,不断拓展人民群众参与社会事务的深度和广度,让人民群众真正成为社会建设的主体。其次,正如列宁所指出的,“委托代表机构中的人民‘代表’去实现民主是不够的。要立即建立民主,由群众自己从下而上发挥主动性”,国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出,“要增强社会自治功能,建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制,扩大基层群众自治范围。”当然,基层自治也是有前提、有条件的,它必须坚持党的领导,必须依法进行,这两条尤其重要。一些农村调研显示,存在个别农村家族甚至黑恶势力操纵选举的现象,也还有贿选的现象。如果不加强党的领导,不依法自治,实行个别专家所提倡的完全自治,就会产生这样或那样的问题。

1加强基层自治的能力建设

我国《城市居民委员会组织法》第二条明确规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第二条也规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”抓好基层自治工作,重点是加强群众自治,把村委会和居委会打造成为社会自治的基础平台。这是加强社会自治的基础性工作。城乡社区是各种社会群体的聚集区,是各种利益关系的交织处,是各种社会组织的落脚点,也是各种社会资源的承载体。这种独特的地位决定了村委会和居委会在城乡社区治理中的作用。加强村(居)委会建设,一要积极支持村委会和居委会依法组织群众有序参与公共事务,反映群众的诉求和建议,调解纠纷,化解矛盾。二要健全民主评议会和居民论坛等形式,借助社区党风廉政信息平台,拓展政府与群众的互动功能,使村委会和居委会成为群众评议和监督政府的平台。村(居)委会要真正按照《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》进行工作,无论是在选举工作还是日常工作中都能发挥积极作用。尤其要发挥村委会和居委会等群众组织的自治作用,健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基层民主制度,不断提高群众自我教育、自我管理的能力。

2发挥民间力量在社会矛盾调处中的作用

实践证明,社会组织是和谐社会的“减震器”和“润滑剂”,具有协调关系、化解矛盾的作用,能够有效舒缓政府的压力。在保证“党委领导、政府负责”的前提下,积极推进“社会协同、公众参与”,最大限度地发挥社会主体特别是社会组织、群团组织和广大人民群众参与社会管理、公共服务的积极作用,建设一个共建共享,能够充分调动社会各方面积极性,充分反映社会各方面要求的“大社会”。在社会各领域建立真正民间化的“第三方机制”,由社会组织和专业机构独立开展评估评价、居间调解、检测鉴定等事务,确保中立性,提升公信力。

首先,培育发展社会组织,形成社会协同的工作格局。培育发展社会组织,是建设“大社会”的重要渠道。社会组织扎根基层,掌握社会动态,能及时反映群众的呼声和社会的需求,在平等对话、沟通、协商和协调等过程中具有独特的优势,是政府和社会之间的沟通桥梁。应该看到,社会组织的兴起已经成为社会发展的大趋势,因此在思想上重视社会组织,在政策上扶持社会组织,在工作中引导社会组织,充分发挥社会组织的积极作用,把社会组织培育发展成为新的社会治理组织。通过培育和发展社会组织,增强社会柔性管理,提高社会的包容度,促进社会各阶层的融合。中山市在全国率先推行以“五自四无”为主要内容的行业协会、商会“去行政化”改革,使得大多数行业协会、商会的人财物等已基本实现与政府部门脱钩,促进了行业协会、商会的大发展。在进一步巩固行业协会、商会“去行政化”改革成果的基础上,推行以“一业多会”为主要内容的“去垄断化”改革,引入竞争机制,促进行业协会、商会自立自强,从而更好地为行业和会员服务。在公益慈善类和社会服务类社会组织中推进“去行政化”和“去垄断化”改革,降低社会组织的登记门槛,对社会组织实行分类扶持,规范社会组织的内部治理结构。长期以来,公共服务基本上都是由政府或政府创办的事业单位直接提供,社会治理各项事务由政府包办,普遍存在服务成本高、服务水平和效率不高等问题。政府花的钱不少,结果却未必能得到群众的认可和社会的好评。花钱买不到一个“好”字,其实质是政府做了许多不该做和做不好的事情。要解决这些问题,必须努力创新社会治理和公共服务方式,引入竞争机制,通过授权、委托、招投标、购买服务等方式,将原本由政府直接提供的服务项目交由社会组织或法定机构去运作,优化资源配置,提高服务水平。能否做到这一点,关键是要打破传统观念和利益格局。正如当年搞经济体制改革,让市场配置资源,很多人担心会天下大乱,结果,市场配置资源比政府直接配置资源更有效率,成本更低。公共服务资源的配置同样如此。比如,城市的清洁卫生原来是由政府直接组织,群众对此有很多意见,现在绝大部分地方都是由政府购买清洁公司的服务,效率高、成本低。通过落实财税、投资、采购、收费等政策激励措施,支持和鼓励社会力量进入市政、教育、文化、体育、医疗、社会福利和公益服务等领域,与公办机构开展平等竞争,弥补政府公共服务的不足。通过这种方式,把政府由“运动员”变成在这些领域里的“裁判员”。当群众对这些服务有意见时,党委、政府能够站在裁判员的位置协调矛盾,促进相关社会组织改进工作,赢得主动。注重发挥社会组织在行业管理中的作用,通过社会组织来整合行业资源,监测行业发展动态,开展行业自律,调解市场纠纷和规范行业秩序。

其次,把工会、共青团、妇联等群团组织打造成为枢纽型社会组织。过去,社会成员隶属于不同的“单位”,“单位人”现象普遍存在。现在,“单位人”已转变为自主性越来越强的“社会人”,社会形态从紧密型走向松散型,社会阶层不断分化,利益诉求趋于多元。公民参与社会事务的热情日益高涨,但是这种热情带有一定的自发性和盲目性,容易引发各种社会问题,增加社会运行的风险。这就迫切需要把分散的“社会人”重新组织起来,引导人民群众有组织和有秩序地参与社会管理和公共服务。充分利用群团组织完善的组织结构体系、丰富的基层群众工作经验以及数量庞大的特定服务对象等得天独厚的优势,充分发挥群团组织自身的政治桥梁纽带、业务龙头和日常管理服务平台的作用,着力打造枢纽型社会组织。抓好群团枢纽型组织建设,应把握好几个重点:一是转变观念,重新明确定位,群团组织既要充当相关社会组织的龙头带动和组织者的角色,也要与相关社会组织建立平等合作的伙伴关系。二是转变服务方式,扩大服务范围,既要直接为特定群体服务,又要为相关社会组织服务。三是为相关社会组织提供基础性服务,比如人员培训、制度建设、绩效评估等,切实担负起“枢纽”的重任,形成一个以群团组织为枢纽,以相关社会组织为网络的完善的社会服务体系,最大限度地凝聚社会力量,整合社会资源。着力搞好非公有制经济组织和社会组织服务管理。“两新”组织既是经济社会发展最活跃的细胞之一,也是社会管理服务比较缺失的地方。对于非公有制经济组织,应推动其建立健全党组织,努力实现党的工作全覆盖;推动其建立工会、共青团和妇联等群众组织,维护职工合法权益,健全职工工资集体协商机制和劳动争议协商、调解、仲裁机制,构建和谐劳动关系,使非公有制经济组织更好地承担起社会责任。将社会组织纳入党委和政府主导的社会管理体系,按照分类发展、分类监管的要求,探索形成登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节信息共享、工作协调的社会组织管理机制,发挥社会组织在社会管理中的积极作用。

(三)社会基础

无论是社会管理还是社会自治,都必须要有一个扎实的社会基础。它包括科学规划、法制建设、道德教化、基层建设等等。规划做得科学合理,能预防很多的社会问题;规划不好,就会引发很多社会问题。科学规划包括土地、人口、产业、基本公共服务等规划。合理安排“居住、产业、交通及公共设施、休闲”四大项目之间的用地比例以及“优化开发、重点开发、限制开发、生态保育”四类主体功能区规划,加强生态屏障建设,引导产业科学布局,控制人口总量,优化人口结构,推进基本公共服务均等化,为社会有序运行提供科学合理的空间、人口、产业布局,这是从源头上预防社会问题、支撑社会发展的客观基础。

 

二、两个必须

(一)必须要充分发挥党的领导核心作用

社会治理的任务十分艰巨、内容纷繁复杂,必须充分发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用,抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题,在正确分析社会形势的基础上,及时制定有关社会治理的各项方针政策。遵循社会发展规律,统筹各种治理资源,集结各种社会力量,切实改变条条分割、条块分割的现状。在社会主义市场经济条件下,党对社会治理工作的领导既要强化宏观规划、统领,又要支持各级政府依法行政和依法管理,并引导各类社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会治理。要下大力气将党的组织和党领导的群团组织作用渗透到社会治理的各个方面、各个环节,充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中服务群众、凝聚人心的作用,实现党的领导作用的全覆盖、细胞化,以确保社会治理工作始终沿着正确的方向前进。

(二)必须要充分发挥社会主义制度优势

搞好社会治理,还必须充分发挥社会主义制度强大的组织动员作用。从汶川大地震灾后重建与近年来海地、智利、日本大地震灾后重建的对比中,可以看到充分发挥社会主义制度优势的重要性和必要性。汶川大地震灾难巨大,使近7万同胞遇难,近1.8万同胞失踪,37万多人不同程度受伤,1000多万人失去家园,直接经济损失达8451亿元。在灾后重建过程中,社会主义制度优势发挥了关键作用。震后不到一个月,国务院就发布了《汶川地震灾后恢复重建条例》,紧接着又发布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》、《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》、《关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》等。不到3年时间,中央和地方共陆续投入恢复重建资金10 000多亿元,带动社会各界向灾区捐赠797亿元,灾区接受特殊党费93亿元,香港、澳门特别行政区分别支持恢复重建捐赠100亿港元和55亿澳元。2009年以来,受国际金融危机严重冲击,东中部19个援建省市在财政收入大幅度减少的情况下,努力压缩本地行政开支,依然确保援建资金及时到位,向川、陕、甘三省重灾区投入825亿元;三年时间,灾区所有纳入国家重建规划的项目已全部开工建设,完工项目占规划项目的95%,完成投资占规划总投资的95%。实践证明,做好社会治理工作必须要充分发挥社会主义制度优势。

 

三、三个结合

(一)社会治理方式

在社会治理方式上,努力实现“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治的纵向结合。

立足于一定社会基础之上的社会管理和社会自治共同构成了社会治理,社会治理既包括自上而下的管理,又包括自下而上的自治。社会管理是自上而下、以权力为主导的管理,重在“有为而治”。马克思在《法兰西内战》中指出,“旧政府权力的纯粹压迫机关应该铲除,而旧政府权力的合理职能应该从妄图驾于社会之上的权力那里夺过来,交给社会的负责的公仆。”马克思在这里所说的“旧政府权力的合理职能”与“纯粹压迫机关”的职能不同,主要就是指社会管理职能。社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。社会管理的根本目的是维护社会秩序,促进社会和谐,保障社会成员安居乐业。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。我们国家的社会管理说到底是对人的管理和服务,涉及社会个体的切身利益,必须始终坚持以人为本、执政为民。

社会自治注重自下而上、以权利为主导。广义上的社会自治是指一定范围内的社会个体在相对自由、平等的基础上,依照法律或是社会认可的规则对自治体内的公共事务实行的自我约束、自我服务等。社会自治往往通过社会自治组织来实现,社会自治组织既包括政治意义上的社会自治组织,如村民委员会、街道居委会及其他政治性社团,也包括社会意义上的社会自治组织,如各种协会、中介性组织等。社会自治是民主的实现形式之一,也是社会张力的减压阀。但社会自治组织绝不等同于“独立王国”,它是服从于整个“社会有机体”,既开放又良性、自我运作的“线粒体”、“细胞体”和“器官组织”。一方面,社会自治组织是在国家的法律范围内成立和运作的;另一方面,比如在我国,社会自治组织内建有党的组织。

社会管理与社会自治交织融合、各有侧重,共同立于特定的社会基础之上。如果把社会看作一棵“社会树”,则社会自治是“枝叶”,社会管理是“树干”,社会基础是“根基”,公共利益最大化和人民幸福安康则是盛开的“花朵”。

(二)社会治理基础

在社会治理基础上,努力实现“自外而内”的法治与“自内而外”的德治的横向结合。

从社会治理角度来看,“德”的外化即为秩序,“法”的内化即为秩序。法治与德治都是为了社会秩序,这是法治和德治的共同点,但二者也有很大区别。法是由国家制定和认可的,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。法离不开国家,没有国家就没有法律,法律的产生、存在和发展以国家为前提条件,法律的实施离不开国家的强制力,法律的性质直接取决于国家的性质。而道德是基于信念、习惯、传统、教化和舆论等维持和实现的,用以调整人们之间以及个人和社会之间关系的取向性的综合。道德不必依赖于国家,原始社会就有道德,共产主义社会道德将依然存在并发挥更加重要作用。法治和德治的社会治理效果也是不同的,类似于西医与中医,治疗效果各有优劣。如何辨证施“治”,取决于当时特定的社会状态,但总的看来,法律是传播道德的有效手段,道德是法律的评价标准和推动力量,法治和德治相辅相成、相互促进,共同构成社会治理的基础。

(三)社会治理手段

 在社会治理手段上,努力实现市场的“无形之手”、政府的“有形之手”与社会的“隐形之手”的有机结合。

 市场的“无形之手”、政府的“有形之手”和社会的“隐形之手”既是资源配置之手,又是财富分配之手。从资源配置方面来看:市场的“无形之手”配置经济资源,主要遵循效率原则;政府的“有形之手”保障秩序、配置公共产品,主要遵循公平原则;社会的“隐形之手”维系人们的基础公共生活,主要遵循公平原则。三者都同时遵循法治原则。从财富分配方面来看:“无形之手”、“有形之手”和“隐形之手”分别对应于初次分配、二次分配和三次分配并发挥主导作用。比如,在初次分配环节,主要靠“无形之手”来调节;在二次分配环节,主要靠“有形之手”来调节;在三次分配环节,主要靠“隐形之手”来调节,“隐形之手”多种多样、若隐若现,社会慈善捐助就是其中的重要形式之一。

 总之,按照社会治理的基本规律,即在特定的生产力水平前提下,社会治理的理想状态是:以科学发展观为指导,在党的领导下和法的基础上,社会管理与社会自治有机统一、和谐运行,最大限度地激发社会活力与创造力,增强社会凝聚力与亲和力。社会治理是“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治的“纵向有机结合”;是“自外而内”的法治与“自内而外”的德治的“横向有机结合”;是“纵向治理”与“横向治理”的完美结合。可以预言,社会治理的最终状态是“以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体”。

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